SGMAP et Accessibilité numérique : un appel d'offres ambitieux mais ambigu

Le Secrétariat général pour la modernisation de l'action publique (SGMAP) a publié le 31 octobre dernier un appel d'offres « pour la mise en œuvre d'un plan d'actions pour l'amélioration de l'accessibilité des systèmes d'information des employeurs publics ».

Contexte

En mai 2009, après quatre ans d'attente, était enfin publié le décret d'application de l'article 47 de la loi handicap de 2005 portant sur l'obligation d'accessibilité des services de communication publique en ligne. En octobre de la même année, un arrêté ministériel précisait le cadre de l'obligation en officialisant le référentiel général d'accessibilité pour les administrations (RGAA).

Or, alors que l'obligation légale imposait une mise en conformité deux ou trois ans plus tard, force est de constater quatre ans après la publication du décret que les sites web publics restent très majoritairement inaccessibles. La faute notamment à un manque cruel d'information laissant les administrations et collectivités sans ressources, à une absence totale de contrôle (prévu dans le dispositif mais jamais mis en œuvre) et à un référentiel indigeste et déjà périmé avec l'arrivée des nouveautés HTML 5, car jamais mis à jour.

Sensibiliser, évaluer, mettre à jour, automatiser

L'appel d'offres du SGMAP vise à combler les lacunes évoquées avec un appel d'offres ciblé et très ambitieux (1,5 millions d'euros hors TVA tout de même !). L’État prendrait-il enfin ses responsabilités ? Il faut le croire, en lisant le cahier des charges, très bien rédigé et cernant avec intelligence les points importants sur lesquels il faut agir.

Il définit ainsi quatre grands domaines d'action :

  1. un volet communication, sensibilisation et accompagnement à la formation
  2. un volet d'accompagnement pour la délivrance d'un label « SI accessible »
  3. un volet concernant la mise à jour du RGAA et le développement d'un outil d'automatisation
  4. un volet gestion de projet

Si le sujet vous intéresse, rien de tel que de télécharger et lire le cahier des clauses techniques particulières (CCTP), précis et facile à lire.

Pourtant, si cet appel d'offres marque la volonté de prendre le sujet en main, notons toutefois quelques interrogations et une déception certaine sur la façon dont ce marché a été passé.

Interrogations et regrets

Un appel d'offres démesuré et excluant de nombreuses sociétés

La majorité (pour ne pas dire la totalité) des acteurs œuvrant dans le domaine de l'accessibilité numérique sont de petites entreprises : indépendants, TPE et PME.

Or, si le marché distingue bien des domaines de compétences précis et délimités, il n'est pas alloti. Autrement dit, il faut être capable de répondre à l'intégralité du marché, sans possibilité de postuler pour l'un des domaines seulement.

Ce genre d'appel d'offres exclut a priori toute petite entreprise pouvant pourtant être en pointe sur le sujet et oblige les acteurs à se fédérer pour répondre. Cela signifie donc que le choix sera forcément réduit. Or, plusieurs méthodologies pourraient être proposées pour répondre à ce marché, et le choix méthodologique n'est pas neutre ! Car l'accessibilité n'est pas une simple question technique, derrière les choix techniques transparaissent des orientations souvent politiques.

Par ailleurs, en tant que membre de CINOV-IT, chambre des professionnels des TPE et PME du numérique, je ne peux que regretter une telle politique d'achat public qui empêche le développement d'une offre concurrentielle sur ce secteur encore émergeant. Obliger de fait la création d'un conglomérat s'apprêtant à remporter un marché aussi important alors que le nombre d'entreprises spécialisées en accessibilité numérique est très limité réduit encore les chances de développement d'autres acteurs.

Externaliser le contrôle de l'État ?

Il est assez curieux de constater que ce qui devait être à l'origine la prérogative du ministère en charge des personnes handicapées (donc une entité politique), à savoir le contrôle de l'application légale, est désormais déléguée à une entreprise privée via un appel d'offres passé par le SGMAP (sans rapport avec le ministère des personnes handicapées, contrairement à ce que prévoit l'article 2 de l'arrêté ministériel).

Pourtant, il existait d'autres possibilités, bien moins onéreuses qui plus est.

La première possibilité et la plus légitime aurait été la création d'un service public dédié, comme le prévoyait le décret, avec le recrutement d'experts compétents au sein même du ministère. Mais la tendance est à l'externalisation. Soit.

Une autre possibilité aurait été de faire une délégation de service public auprès d'une association à but non lucratif experte en la matière. Ce qu'ont fait d'autres pays comme les Pays-Bas, l'Italie ou encore l'Espagne par exemple.

La difficulté aurait pu être de trouver une association ayant développé l'expertise nécessaire et sur laquelle s'appuyer. Pourtant, nous avons la chance en France, avec le projet AccessiWeb porté par BrailleNet depuis 2003, d'avoir une telle structure. Comment se fait-il que cette hypothèse n'ait jamais été envisagée ?! Le contrôle du travail de prestataires ou de développeurs de la fonction publique par une association à but non lucratif, donc en dehors des enjeux commerciaux, était certainement une des options les plus à même de garantir une neutralité commerciale, et donc de répondre au besoin des utilisateurs en développant un secteur d'activité encore trop confidentiel.

La volonté de recourir à un appel d'offres pour assurer une mission de contrôle qui devrait être celle de l'État pourrait sembler curieuse. Mais au-delà de ce choix, elle peut surtout devenir problématique si certaines garanties ne sont pas prévues pour prévenir tout conflit d'intérêts, ce qui n'est pas le cas à la lecture des documents du marché d'appel d'offres...

Crédibilité du label « SI accessible » et conflit d'intérêts

Le marché prévoit la création d'un label « SI accessible », remis après deux phases d'audit : l'une pour vérifier l'éligibilité du site, l'autre pour contrôler que les corrections ont été faites et attribuer ou non le label le cas échéant.

Théoriquement, ce genre d'évaluation, pour qu'elle soit crédible, devrait être réalisée par une autorité indépendante en charge des audits et de la remise du label.

La création d'un label peut être en soi une bonne idée. Cela apporte des garanties quant au respect des règles, ce qui est une bonne chose pour les utilisateurs et pour les donneurs d'ordre trop rarement formés pour vérifier eux-mêmes la qualité du travail qu'on leur fournit. Et cela peut du même coup « booster » le marché en permettant aux professionnels compétents de sortir du lot et à ceux moins rigoureux qui ne se serviraient de l'accessibilité que comme d'un argument commercial d'être démasqués. Mais pour que ce soit crédible, il faut bien sûr une expertise indépendante qui puisse juger des professionnels sans que son impartialité ne puisse être questionnée.

Idéalement, il faudrait que ce soit l'État ou un organisme public qui se charge de ce travail. Mais une association comme BrailleNet qui porte déjà le label AccessiWeb depuis de nombreuses années pourrait tout à fait remplir ce rôle.

Car si c'est confié à un prestataire, plusieurs problèmes se posent. Le premier est celui de l'impartialité. Le cahier des charges n'impose aucune garantie à ce sujet. Le candidat retenu pourra-t-il faire l'accompagnement et la labellisation, et devenir par là même juge et partie ? Comment seront gérer les conflits d'intérêts ?

Autre problème : celui de la création d'un monopole. Si un prestataire (ou plus vraisemblablement un groupement) obtient le marché, il sera seul habilité par l'État à procéder aux évaluations permettant l'attribution de ce label, au moins pendant la durée du marché. Qu'il y ait un monopole d'État par la création d'un organisme public ou via une délégation de service public ne me dérangerait pas forcément. Cela peut justement garantir une certaine impartialité, les professionnels procédant aux contrôles n'étant pas liés à une entreprise et le cadre de l'activité serait clairement délimité : le contrôle uniquement, accompagnement et formation pour des tiers. Mais c'est une toute autre histoire s'il s'agit d'une entreprise.

Car quelles que soient les compétences et l'intégrité du candidat retenu, la question des conflits d'intérêts, de l'impartialité et du monopole de fait se posera forcément.

Le sujet de l'accessibilité est trop important et délaissé pour que les pouvoirs publics ne viennent encore compliquer son développement. Il s'agit ni plus ni moins de savoir si l'on considère que les activités essentielles que sont communiquer, informer, s'informer et travailler doivent être offertes à tous sans discrimination. Aujourd'hui ce n'est pas le cas.

Il est donc du devoir des pouvoirs publics de mettre en place des garanties. Et rien ne transparaît à la lecture du cahier des charges...

EDIT : le cahier des clauses administratives particulières (CCAP) indique à l'article 16.5 intitulée Devoir de conseil et de probité - conflit d'intérêt : Le titulaire et ses éventuels sous-traitants sont tenus de garantir l’Administration contre tout risque de conflit d’intérêts auquel ils pourraient être soumis dans l’exécution des prestations. Ce qui à mon sens n'est pas suffisant pour répondre aux questions que je soulève... Mais cette section a le mérite d'exister.

RGAA : persister dans l'erreur

Je travaille dans le domaine de l'accessibilité numérique depuis 2007, et c'est en 2008 que j'ai intégré le groupe de travail AccessiWeb (GTA).

À cette époque, il n'existait qu'un seul référentiel : le référentiel AccessiWeb. Un an plus tard, l'annonce tombe : un nouveau référentiel est publié par décret. Je me souviens du séminaire entre membres du GTA qui a suivi l'annonce. À cette époque, je ne connaissais pas grand monde à part ceux ayant suivi la formation avec moi, et nous étions tous perplexes et un peu inquiets. Qu'est-ce que c'est que ce bazar ? Deux référentiels pour vérifier la conformité à une même norme internationale (WCAG) ? Déjà que personne n'y comprenait rien en dehors de quelques trop rares personnes formées, ajouter des normes à celles existant déjà ne faisait que brouiller le message.

Puis est venu le temps de lire en profondeur ce RGAA justement. Et là, comment dire ?... On a beau lire du WCAG au petit-déjeuner et être familier des règles d'accessibilité, on ne peut ressortir d'une lecture du RGAA qu'avec un sérieux mal de tête. Vous ne me croyez pas ? Essayez donc pour voir !

L'État a donc décidé à l'époque, en dépit du bon sens, de faire son propre référentiel, en passant là aussi par appel d'offres. Autant la position de certains pays et même du Sénat récemment qui déclare qu'il vaut mieux utiliser directement les règles internationales (devenues normes ISO) se justifie (même si en pratique très compliqué), autant réinventer la roue du référentiel AccessiWeb (dont ils auraient pu faire une version dérivée puisqu'il est sous licence libre) en le complexifiant au passage (comme si ce n'était pas déjà assez complexe), et le tout publié sous une licence d'utilisation non commerciale, c'est totalement aberrant. Je ne sais pas quel était l'objectif initial, j'imagine que le but n'était quand même pas de saborder l'accessibilité, mais le résultat est au mieux indigeste, au pire indigérable.

Bref, le temps a passé, 2013 : nouveau gouvernement, changements dans l'administration et un appel d'offres estimé à 1,5 millions d'euros pour l'accessibilité. Enfin des moyens, et qu'obtenons-nous ? La volonté de mettre à jour le RGAA, avec un rythme d'une fois par an (pourquoi une fois par an ? Quel intérêt ? Mystère...).

La première fois en 2009, on se dit c'est une erreur. Ça arrive à tout le monde. Mais après l'expérience de la tentative d'application du RGAA, ont-ils pris la peine de se renseigner auprès des pauvres administrations qui ont tenté de le mettre en œuvre ? Ont-ils seulement posé la question aux principaux concernés : celles et ceux qui devront l'appliquer au quotidien ? Je fais de la formation et ai l'occasion de former aux deux référentiels, le verdict est sans appel : ouf, heureusement qu'il y a AccessiWeb. Ce n'est pas une mise à jour qu'il faut, mais une remise à plat, voire un abandon pour au choix :

une traduction en français de tout ce qui n'est pas encore traduit dans WCAG 2, avec éventuellement une méthodologie d'application associée à WCAG 2 ;

une reprise du référentiel AccessiWeb, quitte à le forker (c'est-à-dire partir de cette base pour en faire une version modifiée)

Persister dans cette voie du RGAA tel qu'il est actuellement n'est donc pas une erreur mais selon moi une absurdité rendant l'accessibilité encore plus compliquée qu'elle ne l'est déjà. Or, la réussite de la mise en accessibilité d'un site dépend de l'implication de toute la chaîne de production, des gens compétents dans leur métier mais qui n'ont certainement pas le temps de devenir experts d'un nouveau sujet.

Espérons que les candidats proposeront une vraie solution à ce problème, même si ce n'est pas spécifié dans l'appel d'offres... Et que le résultat sera cette fois sous une licence libre, du type de celle recommandée par l'État.

Base de connaissance et outillage : sous quelle licence ?

Le marché prévoit également la constitution d'une base de connaissance et la réalisation d'une étude sur l'opportunité de développer ou faire développer un outil d'automatisation et de faire les spécifications techniques de la solution qu'il faudrait mettre en place.

Revient la question sous-jacente du conflit d'intérêts : les personnes qui feront les spécifications pourront-elles concourir également si un marché pour externaliser le développement de cet outil est passé ? Rien ne l'interdit.

Quid de la licence de cette base de connaissance et de ce logiciel ?  La circulaire publiée le 19 septembre 2012 par le Premier Ministre et reproduite sur le site de l'April en HTML incite les administrations à opter pour des logiciels libres. Or, aucune mention à ce sujet.

Va-t-on encore dépenser de l'argent public pour créer de la connaissance à usage exclusif d'une administration, et en mettant en place des logiciels fermés ? Ce qui conduirait également à un monopole puisque seul l'éditeur du logiciel pourrait faire les mises à jour, puisqu'il serait le seul ayant accès aux sources.

Il était possible d'inciter dès l'appel d'offres les candidats à proposer des solutions sous une licence libre. Encore une fois, une occasion manquée. Il n'y a plus qu'à espérer et croiser les doigts pour que les offres soient sensibles à cette question.

Quel avenir pour AccessiWeb ?

Lors de la publication du RGAA en 2009, on aurait pu penser que le référentiel AccessiWeb n'avait plus de raison d'être. Or, de façon très intelligente, les différents acteurs impliqués à savoir l'association BrailleNet en partenariat avec la société Qelios pour AccessiWeb d'un côté, et la société Temesis ayant gagné le premier appel d'offres pour accompagner l'administration dans la création du RGAA de l'autre, ont décidé de coopérer. Je ne peux que saluer l'engagement de ces acteurs pour promouvoir l'accessibilité en décidant de faire ce qu'il y avait de mieux : un nouveau référentiel AccessiWeb « compatible » RGAA. Aujourd'hui, en appliquant le référentiel AccessiWeb 2.2, on a la garantie de respecter le RGAA version 2.2.1 et de remplir l'obligation légale, tout en faisant faire des économies à la Sécurité sociale (puisqu'on économise des maux de tête...). C'est la solution qu'utilisent de nombreux agents de la fonction publique d'ailleurs.

Au vu de cet appel d'offres plus que bancal et de toutes les questions qu'il soulève, un projet associatif communautaire basé sur l'expérience de terrain des principaux professionnels impliqués dans le domaine de l'accessibilité est donc plus que jamais indispensable.

Par ailleurs, c'est le seul endroit « commercialement neutre » permettant de nous réunir pour discuter ensemble des meilleures stratégies pour faire progresser l'accessibilité au bénéfice des utilisateurs.

Je pense qu'on pourrait même aller plus loin désormais, en poussant la logique d'ouverture et de collaboration entamée timidement lors du dernier séminaire. On aura sans doute l'occasion d'en reparler lors du prochain séminaire du GTA en décembre.

Nous sommes à un tournant, il ne tient qu'à nous de choisir la façon dont nous voulons promouvoir l'accessibilité. L'enjeu est de taille, saurons-nous le relever collectivement ? Je l'espère !

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